Dotační absurdity

Ing. Martin Dítě, MPA, jednatel GRANT ADVISOR, Dotaceonline.cz

Dotační absurdity je téma, které ve mně jako dotačnímu konzultantovi třímalo již delší dobu a v souvislosti s nedávno ukončenou silvestrovskou atmosférou si snad mohu dovolit i méně pracovně každodenní tón. Kromě velice pozitivních zkušeností si tedy dovolím zmínit i více hořké příběhy odvyprávěné s jistou mírou uvolněného sarkasmu. Na úvod je potřeba sdělit, že nezvyklé níže popisované situace z oblasti přípravy a realizace dotačních projektů nejsou běžnou, jsou avšak naštěstí spíše zřídkavou zkušeností. V žádném případě nemají házet řadu odborníků a administrátorů projektů na straně veřejného sektoru do jednoho pytle a degradovat jejich profesionální práci. Zároveň se jedná o výběr zkušeností v rámci dlouhého, až desetiletého období. Cílem článku není také potenciální žadatele od realizace projektů odradit; kontrola většiny projektů probíhá předvídatelně a prostředky jsou propláceny bez zbytečných prodlení. Bohužel však platí, že frekvence výskytu absurdních požadavků ze strany poskytovatelů dotace poslední léta mírně stoupá. Uvedu čtyři skutečné příběhy.

Příběh první – „neškodná“ retroaktivita

Psal se rok 2015. I když řada IT firem se bezezbytku řídila psanými pravidly programu OP PIK / ICT a sdílené služby, a podmínky bezezbytku naplnila, dotaci nedostala. Tento stav byl pro mnohé firmy velice drastickým zásahem do jejich finančních plánů založených na legitimních a smlouvou o poskytnutí dotace podložených očekáváních.

Jedná se o situaci, kdy program ICT a sdílené služby měl dle evropských pravidel spolufinancovat mzdy IT odborníků pouze za předpokladu, že se bude jednat v rámci firmy o nová pracovní místa. Avšak nepozorností způsobenou na nejvyšších místech Ministerstva průmyslu a obchodu se tyto podmínky ve výzvě a podmínkách smlouvy o poskytnutí dotace neobjevily. Poté, co Evropská komise přišla na tuto i jiné chyby, celý operační program na několik měsíců pozastavila. Stovky žadatelů o dotaci tak ze strany MPO byly nuceny retroaktivně podepisovat nevýhodné dodatky ke smlouvám, kde se musely zavázat k vytvoření a udržení nových pracovních míst po dobu 3 až 5 let, i když s tím v rámci analýzy nákladů a přínosů nepočítaly. Řadě z firem, které dodatky ke smlouvě zpětně podepsaly, zpřísnění podmínek již za běhu způsobilo značné problémy. Jiné firmy, které se proti této retroaktivitě vymezily, byly subjektem netradičně frekventovaných kontrol, nadbytečných reportů i za období po skončení udržitelnosti projektu. Konkrétní příjemce se například při půldenní fyzické kontrole třemi úředníky projektu 2 roky po uplynutí udržitelnosti projektu a 5 let po jeho ukončení dozvěděl, že nebylo možné nájemné podnikatelských prostor hradit v hotovosti a měly by být neuznatelné, i když pravidla programu tento bod neupřesňují.

S retroaktivitou změn podmínek jsme se v těchto letech setkali i u výzvy programu OP PIK Marketing podporujícího například financování výstavních stánků na zahraničních veletrzích. Až po devíti měsících po podání žádosti u jednoho z klientů byl projekt schválen, to už proběhly dva veletrhy. Klient netušil, že musí mít na stáncích umístěné dostatečně rozměrné logo EU. V době realizace výstav taková povinnost explicitně ani neexistovala, respektive nebyla sankcionována 100% krácením dotace. Tato povinnost, respektive výše sankce, byla stanovena v nové verzi podmínek až před podpisem smlouvy o poskytnutí dotace. Přes relativně nepříjemnou komunikaci a vysilující obraně se této organizaci podařilo 95 % z přislíbené dotace ve výsledku obhájit.

Příběh druhý – smlouva platí, pokud…

Psal se rok 2016. Odbor pro dotační programy Ministerstva průmyslu a obchodu se podmínky dotační výzvy pro malé a střední výrobní podniky na nákup technologií rozhodl pojmout trošku jinak. Prostředky budou přiděleny těm, kteří ve svých žádostech slíbí nejvyšší nárůst počtu vytvořených pracovních míst a obratu v jednom z roků po realizaci investice. Po pročtení podmínek výzvy a po propočtu disponibilní alokace každý z bystřejších žadatelů musel dospět k závěru, že pokud má být úspěšný v dané žádosti, musí slíbit co nejvyšší, téměř nerealistické cílové hodnoty obou parametrů a pak se děj vůle Boží. Podmínky obsahovaly také sankce při nedodržení těchto závazných indikátorů. Každá organizace tak předem mohla zvážit své šance a úspěch a případná rizika. Stejně tak, jako náš klient, výrobní firma, která i přes velice optimistické přísliby v žádosti vyhodnotila možné krácení dotace maximálně do výše 20%.

Žádost na podporu nákupu devíti různých výrobních technologií byla podána a podpořena. Výběrové řízení bylo z důvodu nejvyšší opatrnosti koncipováno jako jedno řízení s devíti dílčími plněními. Ty byly nakonec ve dvou návazných výběrových řízeních dodavatelům postupně zadány a kontroly ze strany poskytovatele dotace nenalezly pochybení. Projekt byl úspěšně realizován a dotace proplacena.

Klient již nabyl důvěry, že si bude schopen administrovat období udržitelnosti projektu sám a zde náš kontakt na nějakou dobu skončil. Nastal rok N, do kterého bylo nutné naplnit navýšení počtu pracovních míst a obratu. Protože roku N předcházely nejsložitější covidové roky, slíbené parametry nebyly naplněny. Avšak podle kalkulace vyplývající ze smlouvy o poskytnutí dotace případné sankce přesto neměly přesahovat míru 10%, v pesimistické variantě výkladu nejasných podmínek.

Píše se rok 2021. Jaké však bylo překvapení, když ze strany řídícího orgánu přišla výzva na vrácení 100% dotace. Proč? Protože smlouvu o poskytnutí dotace je potřeba číst v celém rozsahu, včetně poznámek pod čarou. Obsahuje sice vizuálně vyčnívající tabulku jednoznačně vypočítávající míru krácení dotace v návaznosti na míru nedodržení závazných ukazatelů, ale bohužel bylo nutné včas a správným způsobem zažádat o zplanění této sankční tabulky. V poslední části dokumentu je uvedena nevinná věta: „Nenaplnění cílové hodnoty indikátoru ve stanoveném termínu a nepožádání o jeho úpravu zakládá důvod pro zkrácení způsobilých výdajů o 100 %.“. Toto by reálně znamenalo krach organizace a propuštění více než 30 zaměstnanců firmy s dlouholetou tradicí. Tímto začal mnohaletý a vyčerpávající boj založený na argumentu nepřiměřené tvrdosti postupu veřejné správy opřený o několik precedentních rozsudků.

Píše se rok 2024. Po mnoha odvoláních a žalobách, zapojení finančních úřadů a soudů byla zaplacena sankce a úroky s prodlením ve výši do 5% původně předepsaného odvodu. Společnost nyní prosperuje a funguje nadále. Je to příběh se šťastným koncem, přesto naprosto zbytečný a pro daného žadatele vyčerpávající, který jistě nebude chtít opakovat.

Příběh třetí – skořápky

Píše se rok 2024. Ministerstvo zdravotnictví dokončuje administraci bilaterálních projektů v oblasti podpory pacientských organizací, do realizace několika z nich jsme se okrajově zapojili. Jako u každého projektu se podávají poměrně složitě strukturované zprávy o realizaci a žádosti o platbu, nyní však ve vyšší frekvenci, jednou za čtyři měsíce.

Způsob podávání zpráv se děje ještě postaru. Ke stažení na stránkách poskytovatele je jedna šablona formulářů ve formátu MS Word pro věcný popis vývoje projektu a jiná v MS Excel pro uvedení mzdových přímých nákladů. Další dokument slouží pro uvedení nemzdových přímých nákladů, jiný dokument pro uvedení režijních výdajů, kterých jsou dva typy. Pátá šablona slouží pro uvedení celkových nákladů, ty však bez uvedení osobních a režijních výdajů, jiný dokument pro uvedení čerpání rozpočtu dle kapitol a dle monitorovacích období. Jiné šablony jsou ke stažení na jiné doméně poskytovatele dotace a musí být vyplněny, i když věcně jsou obsaženy stejné informace již v šablonách předcházejících. Šablony nejsou navzájem propojené vzorci či odkazy.

Vyplněné dokumenty na základě těchto šablon jsou nahrávány do úložiště systému CEDR, ten však neumožňuje mít ucelený přehled o schválených projektových aktivitách nebo aktuálním stavu čerpání rozpočtu, či schválených změnách projektu. Při každé výzvě k odstranění nedostatků příslušného vyplnění šablony nebo ponížení v částkách v jednom dokumentu musí být opraveny částky v dokumentech ostatních v rámci příslušného období. Jsou vyžadovány objednávky či smlouvy na sebemenší výdaj, s uvedením čísla a názvu projektu. Jsou vyžadovány smlouvy se zahraničním partnerem a jejich výkaz práce, dokládány jsou i veškeré další soubory o výdajích, celkem až dva tisíce souborů na projekt.

Vzhledem k vysoké fluktuaci manažerů projektu na straně poskytovatele dotace a nejasné metodice pro realizaci projektů jsou pokyny ze strany MZ udělovány nekonzistentně, dokumenty následně opravovány, schvalovány a v dalším období opět vyžadovány v původní podobě před opravou. Každý dokument monitorovací a finanční zprávy je opravován a elektronicky podepisován v průměru třikrát. Celkem za projekt bylo podáno v průměru 7 zpráv průběžných a jedna souhrnná závěrečná zpráva, zasláno tedy bylo přibližně 120 verzí základních dokumentů, které musí ve vzájemném souladu. Poněkud sarkasmem zavánějící otázkou je, zda tato činnost negeneruje uměle tvořena pracovní místa ve veřejném sektoru, každopádně projekty i po osmi měsících po ukončení projektu nejsou plně schváleny a proplaceny.

Je třeba zmínit, že se jednalo o projekty s rozpočty v řádů jednotek milionů korun. Při odhadu nákladů na zajištění relativně nadbytečné administrativy při monitorování projektu se můžeme lehce dostat na výši minimálně třetiny nákladů projektu, které nejsou samozřejmě plně proplaceny, nepočítaje bezpochyby vysoké stovky hodin čistě administrativní práce na straně poskytovatele dotace. Pokud jste tedy žadatel, je vhodné na tento reporting vybírat osoby nadmíru flegmatické. Celá realizace projektu s vysokou mírou nadsázky připomíná pouliční hazardní hru z devadesátých let – skořápky.

Příběh čtvrtý - administrativní paralelní vesmír

Píše se rok 2024. Dalším příběhem je nedávná zkušenost s realizaci projektu v rámci OP Zaměstnanost + za účelem profesionalizace podpořené organizace působící v oblasti sociálního podnikání s cílem vypracování strategického plánu a zlepšení aktivit PR, fundraisingu, nabídky služeb apod. Výzva definovala pozice, které jsou v rámci řešení projektu přímé, mezi nimi například pozice koordinátora projektu. Výzva je navíc koncipována jako výzva se zjednodušeným vykazováním, příjemným překvapením byl také veřejný příslib, že výkazy práce nebudou vyžadovány a důraz bude kladen na výsledky a administrativní jednoduchost. Projekt byl zahájen, zpracovány první výstupy a podány 2 zprávy za období 12 měsíců. Jaké bylo překvapení, když došlo k extrémně vysokému krácení ve výši téměř poloviny dosavadních nákladů. Po podání námitek bylo konečně doručeno i stručné vysvětlení.

Realizátor projektu se poučil od poskytovatele dotace o těchto doposud neslýchaných (absurdních) závěrech:

I když cílem projektu je profesionalizace organizace, členem projektového týmu by neměla být osoba se zkušenostmi v jiných organizacích a neměla by tyto zkušenosti předávat. Jedná se totiž o neziskový sektor. Členové týmu by si měli projít strastmi v rámci profesionalizace organizace systémem „pokus – omyl“, omyly však nebudou propláceny.
Pokud vykazovalo činnost více osob na více pozicích společně na dlouhodobém strategickém plánu organizace, tyto společné porady jsou neuznatelné. Práce na strategii by měla probíhat odděleně.
Pokud neexistují již v první čtvrtině projektu konečné, nebo alespoň vysoce rozpracované výstupy projektu, nelze práci na nich uznat. Naskýtá se však otázka, pokud by dodány byly, co bude realizátor dělat po zbytek projektu? Neskončil by tím už projekt?
I když bylo veřejně i písemně avizováno, že nebudou vyžadovány podrobné výkazy práce, fakticky mohou být vyžádány s velice krátkou lhůtou dodání a na jejich základě může kdykoliv bez jakéhokoliv vysvětlení dojít k úplnému krácení mezd osob, i když výsledky jejich práce zpochybněny nebudou.
I když je činnost koordinátora projektu výzvou i ve schválené žádosti stanovena jako přímý výdaj, řídící orgán může bez vysvětlení tuto činnost stanovit jako nepřímý výdaj, který nebude proplacen. Krácením přímých výdajů dochází automaticky i ke krácení dalších 40% paušálních výdajů.
Práce koordinátora musí být vykonávána pouze odborně. Na prosbu týkající se lepší definice slova „odborně“ poskytovatel dotace nemusí odpovídat. Fakt, že projekt koordinuje osoba s odpovídajícím vzděláním a zkušeností s podobnými projekty je nedostačující.
Příjemce dotace je chápán jako ten, který nese důkazní břemeno toho, že práce na projektu probíhaly v rozsahu do poslední deklarované minuty, jinak nemusí být jako celek uznány. Každá dílčí činnost nesmí být pouze vykázána a doložena konečnými výstupy, musí z ní také být proveden zápis, nahrávka či jiný nezvratný důkaz o tom, že proběhla. Vyžadovány mohou být i přípravné materiály, materiály dodavatelů, vysoce citlivé informace nebo cenné interní know-how.
Důvodem ke krácení prostředků může být použitá slovní zásoba. Chybou například může být, pokud fundraisingový plán obsahuje kapitoly „rozložení zdrojů financování“, avšak neobsahuje slovo „diverzifikace“. Případně koordinátor nesmí schůzky „moderovat“, ale „koordinovat“. V projektu nelze zapojené osoby „vzdělávat“, pouze jen „mentorovat“.
I když cílem projektu je profesionalizace organizace, nastavení principů řízení projektu je neuznatelné, i když nastavení řízení aktivit vedoucí k profesionalizaci organizace by již způsobilé být mohlo.
Neustále a opakovaně vyžadovaná činnost detailně evidující a prokazující provedení prací na výstupu je pro projekt neuznatelná. Vlastní obsah a kvalita výstupů není prioritou, prioritou je naopak formální stránka a výkaznictví
Nejvyšším arbitrem pro určení krácení dotačních zdrojů až z 100% je libovůle projektové manažerky na straně poskytovatele dotace, i když budou výslovně slíbené projektové výstupy a indikátory naplněny. Toto rozhodnutí se nemusí opírat o metodiku a právní akt.
Obrana bude ignorována, neexistuje bezprostředně účinný obranný prostředek pro požadavek na přiměřenost administrativní zátěže. Příjemce dotace by měl pochopit, že je v podřízeném postavení.

Závěr

Nezní to jako z románu George Orwella? Nevypadá to, že se naplňuje jeden ze znaků úpadku civilizací, kterým je přebujelá byrokracie? Nebolí vás také z těchto příběhů hlava? Ještě v dobách, kdy ČR nebyla ještě členem EU, avšak kdy české subjekty v mezinárodních projektech mohly být partnery či hlavními realizátory, zástupci poskytovatelů dotace kladli důraz na úplné naplnění slíbených výstupů projektu a jejich maximálnímu využití ze strany organizace a dalších cílových skupin. Kontroly v průběhu projektu byly předvídatelné a přátelské a sloužily spíše k předání svých zkušeností pro úspěch projektu na jeho konci. Závěrečná kontrola projektu před proplacením se soustředila výhradně na kvalitu slíbených výstupů, jejich míru inovace, silné šíření výsledků a prospěch pro danou organizaci a veřejnost. Pokud bylo vše, jak bylo na počátku slíbeno, administrativní a finanční kontrola probíhala na malém vzorku operací s kladením jen vysoce přiměřených požadavků na vedení projektu po finanční a formální stránce. Poté byla dotace vyplacena bez zbytečných průtahů.

Od vstupu ČR do EU evropské i národní fondy zaměstnávají stále více státních zaměstnanců a těžiště kontroly projektu se přesouvá často směrem k čirému formalismu. Závěrečná kontroly méně kontroluje kvalitu vlastních výstupů projektu a jejich smysluplnost. Bohužel tento vývoj není primárně výsledkem požadavků kladených z úrovně Evropské komise. Složitost a komplikovanost systému je dílem spíše české přílišné snaživosti. Výsledkem je často nízká motivace řady subjektů podobné zkušenosti opakovat, což naopak nahrává těm, kteří se v této oblasti umí pohybovat a stavějí na tomto základ své strategie rozvoje. Pokud by někde šlo hledat personální úspory ve státní správě, zde by jistě významnější prostor byl bez snížení efektivity využívání národních či evropských dotačních prostředků. Přejme si však v této oblasti do nového roku, abychom se nebáli efektivního „brblání“, každý názor by měl být slyšen.

V ideálním světě - jaké obecné předpoklady tedy vedou k úspěšným projektům?

Podmínky výzev pro předkládání projektů vycházejí z veřejného zájmu
Podmínky výzev pro podávání žádostí jsou srozumitelné i pro nováčky
Podané projekty jsou hodnoceny osobami se zkušeností v dané oblasti
Smyslem realizace projektů jsou prokazatelné výsledky a jejich dopad
Smyslem realizace projektů není formalismus a zástupná hra na kočku a myš
Žadatelé rozumí předem nárokům na administrativní zátěž a odpovědnosti
Úřednici mají reálnou alespoň krátkou zkušenost i ze strany realizátora projektu
Úředníci jsou také profesionálové a disponují základní mírou lidské empatie
Poskytovatel dotace dává příjemcům k dispozici i efektivní administrativní prostředí
Mírné nedodržení slíbených výstupů nemá pro příjemce likvidační následky
Čeští žadatelé a příjemci mají odvahu se proti podobným absurditám vymezovat
Postavení příjemce a poskytovatele dotace je vyvážené